21世紀經濟報道記者 韓利明 上海報道

日前，國務院辦公廳印發《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（下稱“《指導意見》”），這是國家層面首次出臺的促進政府投資基金發展的重要文件，旨在構建更加科學高效的政府投資基金管理體系。

事實上，從2002年1月“中關村創業投資引導資金”設立至今，我國政府投資基金的發展已有超20年的歷史，其作為“市場活水”的作用也愈發顯著?！昂仗m德咨詢”官微數據顯示，2024年，政府資金對私募股權投資基金的出資規模穩居第一，出資總額約5478億元，占比47%。

具體到尚籠罩在“資本寒冬”下的生物醫藥領域，清科研究中心統計顯示，2024年上半年，生物技術/醫療健康行業發生投資案例579起，投資金額314.93億元，分別同比下滑37.4%和47.9%，但背后國資參與頻繁，已然成為推動這一領域發展的重要力量。

不過，業內不乏聲音質疑，地方政府紛紛設立基金支持生物醫藥產業，是否會造成浪費；國資大量介入，是否會干擾市場自然選擇，延緩項目出清；現階段國資運營機制能否匹配生物醫藥領域發展特點……

盛力投資副總經理劉宏向21世紀經濟報道分析，“從生物醫藥領域當前的情況看，盡管這幾年投融資環境不佳，但政府端在出資方面，無論是母基金還是子基金都有大量供給，不過其傳導機制發揮效果需要時間，且生物醫藥行業拿到資金后的發展，也需周期來體現成果?！?/p>

上海國創生命健康協同創新中心執行主任、國科新研國際技術轉移有限公司發展部主任佟艷輝向21世紀經濟報道表示，“《指導意見》強調基金要聚焦重大戰略、重點領域和市場不能充分發揮作用的薄弱環節。這對于生物醫藥領域來說，意味著政府投資基金將更精準地投向生物醫藥前沿技術研發、創新藥研發、高端醫療器械研發等關鍵環節，以及罕見病藥物研發等市場動力不足的領域，為技術轉移和成果轉化提供堅實的資金基礎?！?/p>

投資方向上，佟艷輝認為，（政府投資基金）依舊支持創新藥研發、高端醫療器械、合成生物學、CXO和生命科學服務上游、國際合作（NEWCO模式）、產業鏈整合，支持重大項目和優質企業培育。政府引導基金通過并購整合，推動生物醫藥產業鏈的優化升級。

國資，依然是主力軍

近年來，國資和我國生物醫藥產業的聯結愈發緊密。據動脈橙數據庫不完全統計，2023年，我國醫療領域由國資直接參與投資的事件數達388起，較2022年多出整整一倍。截至2024年3月底，我國醫療領域由國資直接參與投資的事件數69起，占融資總數的比例達31%。

據劉宏觀察，國資布局生物醫藥領域可以總結四大特點。第一，地域側重明顯。一線城市憑借雄厚財力和長遠產業規劃，在生物醫藥領域發力顯著，例如北京亦莊、上海張江等。同時，具有地方產業集群特色的地區也在積極推動，例如江蘇泰州形成疫苗產業集群，湖南長沙則憑借醫療器械審批便利聚集相關企業。

第二，投資方向多元，投資路徑不再單純以創新藥為核心。一方面，生物制造領域興起，為生物醫藥帶來新突破與嘗試；另一方面，CRO（合同研究組織）配套不斷完善，大量創新團隊成長，提升了中國制藥供應鏈服務能力，未來市場復蘇，有望反哺創新藥企業。

第三，融合新興技術，人工智能與生物醫藥的結合成為新趨勢。盡管相關技術尚未完全得到驗證，但人工智能在靶點選擇、分子結構設計等方面展現出獨特優勢，已有部分創新型企業進行應用，未來有望吸引更多資金進入。

第四，此前存在較大分歧的中藥領域，近年來成為國資投資熱點，而這也受益于老齡化趨勢下中藥的廣闊市場空間。同時，中藥能夠轉化為穩定的消費型或現金流產品，極具國資投資特色。

而隨著各地政府的重視，也有越來越多面向生物醫藥領域的國資成立。僅2024年3月，國資創投平臺蘇創投集團牽頭設立總規模50億元的“蘇創生物大健康基金”；廈門市產業投資有限公司作為廈門市級產業投資平臺，揭牌成立，注冊資本200億元；總規模為200億元的北京市醫藥健康產業投資基金，也在昌平正式簽約設立。

但業內也有聲音擔憂，對比全球范圍內真正成熟的生物醫藥集群僅有約40個，目前中國超40個一二線城市將生物醫藥列為戰略新興產業，是否存在盲目跟隨導致浪費？此外，當前生物醫藥市場正在經歷一個自我修正的過程，國資的大量介入是否會干擾市場的自然選擇機制？

在劉宏看來，我國生物醫藥領域較國際大藥企更為落后，但其價值又十分重大，涉及基因、腦機接口等前沿領域，關乎國家安全。在國資主導的背景下，為了生物醫藥產業的長遠發展，實際上需要一定的飽和攻擊，短期雖然會帶來一定的浪費，但長期來看對追趕國際大藥企的發展意義重大，最終會真正意義上的達到醫?？刭M、生物醫藥產業升級的戰略目標。

“回顧我國產業發展情況，宏觀經濟波動多與地方政府集中式投資有關，如90年代的家電領域等。如今生物醫藥領域獲得國資大力扶持，也與我國一貫的推動經濟發展的理念相關?！眲⒑陱娬{，“但生物醫藥細分領域眾多，并非各地都適合大力發展，存在一定的集群效應。”

佟艷輝也指出，針對一些政府投資基金扎堆熱門賽道等問題，《指導意見》提出優化產業投資類基金功能、鼓勵國家級基金加強與地方基金聯動等措施，“這可避免生物醫藥領域內政府投資基金的盲目跟風和同質化競爭，引導基金根據各地生物醫藥產業特色和優勢進行差異化布局，集中資源支持具有核心競爭力和發展潛力的項目和企業，不僅提高資金使用效率，還能擴大資金規模和杠桿效應，推動生物醫藥產業的區域協同發展，也有助于技術經理人更好地整合區域資源，促進技術在不同地區間的合理轉移和轉化?！?/p>

如何適配生物醫藥產業發展？

生物醫藥領域歷來存在“雙十定律”，即需要超過10年時間、10億美元的成本，才有可能成功研發出一款新藥。針對生物醫藥行業研發周期長的特點，劉宏認為應合理設置基金周期。例如2024年7月，上海三大先導產業母基金正式發布，其中生物醫藥母基金規模為215.01億元，基金期限均為15年。

“耐心資本的介入，可使生物醫藥企業在技術轉移和成果轉化過程中，有穩定的資金支持，專注于長期技術發展，提高科技創新成功概率和成果應用轉化效率?！辟∑G輝補充，“此次《指導意見》提出合理確定政府投資基金存續期，發揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調節作用，積極引導全國社會保障基金、保險資金等長期資本出資?！?/p>

此外，生物醫藥研發風險高，基金管理人往往因怕擔責而不敢投、不敢退，導致很多有潛力的項目得不到資金支持，業內對于容錯機制的呼吁由來已久。而建立健全容錯機制也是此次《指導意見》的一大看點。

佟艷輝指出，《指導意見》明確側重長期考核和整體評價、鼓勵建立以盡職合規責任豁免為核心的容錯機制等，能消除基金管理人的后顧之憂，使其更敢于對生物醫藥創新項目進行投資和管理，促進技術轉移和成果轉化。

但容錯機制在為創投市場注入新動力的同時，其有效落地仍面臨諸多挑戰。佟艷輝解釋，“首先，容錯不等于縱容失誤或放松管理。如何在鼓勵創新與防范國有資產流失之間找到平衡點，需要建立科學的風險評估體系和完善的盡職調查與決策程序。其次，容錯機制的有效實施還需要一系列配套制度的支持，如詳細的實施細則、健全的內部控制和風險管理體系、完善的績效評價體系?！?/p>

佟艷輝強調，“在容錯與盡職免責機制中設置差異化的考核與監督制度，以確?；鸸芾砣嗽谝婪ê弦?、風險可控的前提下擁有更大的發揮空間。相信各地容錯機制會相繼出臺，將極大提高國有投資基金的風險容忍度。隨著政策和機制的進一步完善，國有創投和政府引導基金的激勵與盡職免責（容錯）機制將在實際操作中展現更大的潛力和效力，將為中國創新經濟的騰飛注入新的動力。”

事實上，2024年7月，成都高新區發布了全生命周期投資基金運營體系，其中明確了對各類投資基金虧損的容忍尺度，包括種子、天使、創投、產投、并購基金等政策性基金的容虧率從30%到80%進行設置，市場化基金的容虧率則設置為20%。

無獨有偶，在《河南省天使投資引導基金實施方案》中也明確提出在40%的投資損失率下，對于因政策調整或不可抗力發生虧損等免責情形，不追究政府決策部門、受托管理機構和基金管理機構責任。

有業內人士認為，不少地方國資在“免責”上松口，很大程度上還是出于對退出的迫切需求。劉宏解釋，“受地緣政治、國內政策以及 IPO 制度階段性波動等因素影響，生物醫藥企業通過IPO退出難度增加。同時，國內生物醫藥領域缺乏大型買家，并購退出也相對受限?！?/p>

“但從去年起，不少國內創新藥企通過license-out等形式將創新管線授權給海外藥企，雖不屬于嚴格意義上的資本市場退出方式，但能回籠資金、獲得產品認同，長遠看或與退出相關，對企業發展意義重大。”劉宏補充。

佟艷輝也提及，“此次《指導意見》提出規范基金退出管理、拓寬基金退出渠道、完善基金退出機制等舉措。暢通的退出渠道對生物醫藥技術轉移和成果轉化意義重大。當政府投資基金支持的生物醫藥項目取得一定成果，通過股權轉讓、并購、上市等方式成功退出，不僅能實現資金的循環利用，使基金可以繼續支持其他項目，還能為技術經理人在項目對接和資源整合方面提供更多的操作空間和明確的預期，吸引更多社會資本參與生物醫藥技術轉移和成果轉化?！?/p>

為更好地推動生物醫藥產業發展，在合理設置基金周期、容錯機制及退出渠道之外，劉宏認為，國資的考核機制也尚需優化調整。一方面，當前國資多采用年度考核，關注年度利潤或項目情況，導致國資傾向以母基金投資規避風險，其中的難點在于建立一套科學的評估體系，精準篩選出優質的市場化投資機構。

另一方面，厘清招商與投資關系。當下國資考核常與招商結果掛鉤，這容易導致投資動作變形，并非推動行業發展的最優解。國資應重新審視招商與投資的關系，優化制度設計，減少招商對投資決策的干擾。

CVC助力

國資之外，國內各大藥企投資建立CVC（企業風險投資）已成為一種趨勢和潮流。尤其2024年，除了上下游產業鏈整合，圍繞高價值創新技術，推動產業高質量發展，諸多企業紛紛出手，聚焦區域發展戰略機遇和前沿創新機會積極參與。

舉例來看，2024年1月，通用技術生命健康產業股權基金(義烏)合伙企業(有限合伙)成立，戰略投資生命健康領域具有高成長性的未上市企業，或者參與高成長性上市公司定向增發；3月，復星醫藥宣布，公司控股子公司復鑫深耀、復星醫藥(深圳)、復健基金管理公司與深圳市引導基金等其他7方投資人，擬共同出資設立深圳市生物醫藥產業基金，計劃募資50億元。

同年7月，百洋醫藥集團與蘇州創新投資集團有限公司、蘇州工業園區創業投資引導基金、蘇州系統所簽署戰略合作協議，共同出資設立面向生命科學大健康領域的產業基金；年底，云南白藥擬出資50億元，與中銀國際投資共同投資設立云南省中醫藥大健康創新基金。

在佟艷輝看來，國資與CVC的“耐心資本”組合，已經開始嶄露頭角。相較傳統VC而言，除了可以實現財務回報外，更多是圍繞重大戰略及企業業務本身進行戰略布局，通過投資孵化、并購等方式以鞏固行業地位實現更多元的發展。

“制藥企業在行業發展初期成立，經歷了多年的政策轉向與市場發展，對行業動態與趨勢有更詳細的認知。CVC基金在投資后管理方面，可以為被投企業招聘并輸送人才，傳遞企業管理運營理念、研發與臨床設計方案、上市申報流程等方面的知識，這對于生物醫藥行業至關重要?！辟∑G輝認為，通過設立基金可以更好地整合產業鏈資源、實現產業升級和風險分散，同時也為藥企帶來了更多的投資機會和發展空間。

佟艷輝同時也強調，合規產業，方能行穩致遠，“CVC的發展尤其是上市公司CVC的布局是未來創投行業的趨勢，但上市公司和私募基金均屬于被強監管的對象，在實際運作過程中切記將合法合規放在展業的首位，包括激勵約束機制、‘募投管退’運行機制、全過程監督管理、規范化的審批機制、政策聯動協作、科學規范基金設立等?！?/p>