21世紀經濟報道記者閆啟 北京報道

近日，國務院辦公廳印發《關于促進政府投資基金高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）。《指導意見》提出7方面25條措施，旨在構建更加科學高效的政府投資基金管理體系，促進政府投資基金高質量發展。

《指導意見》強調，突出政府引導和政策性定位，按照市場化、法治化、專業化原則規范運作政府投資基金，發展耐心資本，注重發揮實效。合理統籌基金布局，防止同質化競爭和對社會資本產生擠出效應。健全權責一致、激勵約束相容的責任機制，促進形成規模適度、布局合理、運作規范、科學高效、風險可控的政府投資基金高質量發展格局。

壯大長期資本、耐心資本

自2024年以來，國家層面已陸續出臺了多項舉措改善創投環境。2024年3月，《政府工作報告》中提出“鼓勵發展創業投資、股權投資，優化產業投資基金功能”；6月，國務院辦公廳發布《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》（被稱為“創投十七條”），圍繞創業投資“募投管退”全鏈條，進一步完善政策環境和管理制度，積極支持創業投資做大做強，充分發揮創業投資支持科技創新的重要作用；7月，《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》發布，提出鼓勵和規范發展天使投資、風險投資、私募股權投資，更好發揮政府投資基金作用，發展耐心資本。

《指導意見》首先提出，要找準定位，更好服務國家發展大局。聚焦重大戰略、重點領域和市場不能充分發揮作用的薄弱環節，吸引帶動更多社會資本，支持現代化產業體系建設，加快培育發展新質生產力。發揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期調節作用。 

某國資平臺負責人向21世紀經濟報道記者表示：“對于國有資本來說，耐心資本和盈利不但不矛盾，而且完全是可以做到統一的。真正的高質量創新投資，一定是能盈利的，并且回報水平一定會遠高于那些創新性不足的投資。國有資本不能因為風險大、周期長就將這些項目拒之門外。現在越來越多的國有資本理解長期投資的價值，也愿意為之投入?！?nbsp;

自2015年起，政府投資基金井噴式涌現，在股權投資市場的身影活躍度不斷增強，已成為國家經濟發展的重要推手，在推動基礎設施建設、促進產業升級、激發市場活力等方面發揮著不可替代的作用。早期政府投資基金存續期普遍是“5+2”模式，整體在7年左右。

當前，我國開啟以新質生產力推動創新增長的時代。發展新質生產力，尤其是突破性的技術發展，依賴于深厚的基礎研究、開放的創新環境，以及強大的技術轉化能力，而這一切都離不開長時間的技術積累和資本投入。例如，半導體、航空航天、人工智能、生物醫藥行業里每一項新技術的出現，從研發到應用，再到形成一個完整的產業鏈，動輒需要一二十年。過往的基金存續期限已經不能滿足當下的投資需求，延長基金的存續期成了政府投資基金不約而同的選擇。 

事實上，不少政府投資資金早已開始行動。2023年11月深圳市成立20億元科技創新種子基金，在存續期限上，種子基金打破了此前5到10年的慣例，存續期延長為15年。在2023年底注冊資本為110億元的廣東省半導體及集成電路產業股權投資基金二期存續期更是長達17年。2024年6月，江蘇省成立總規模達500億元的江蘇省省級戰略性新興產業母基金，該基金存續期15年。其中投資期7年，退出期8年，延長期2年。2024年9月，上海宣布組建總規模100億元的未來產業基金，100億元由上海市財政全額出資，基金期限長達15年，還可根據情況申請延長3年。

不僅是新設立的投資基金將存續期限設定到15年，早期成立的投資基金也紛紛將存續期延長。2024年6月，浦東科創投資基金將基金存續期限由10年變更為12年，其中投資期限由5年變更為7年，該基金成立于2019年，首期規模55億元，原本結束的投資期進行了2年延長。浦東科創投資基金方面表示，此舉將有助于整合利用各方優勢，發掘投資機會，通過專項投資和市場化管理，提升公司資本運作能力及效率。

容錯免責機制再完善

延長基金存續期只是耐心資本的一個方面，同時政府投資基金制度的不斷完善也不容忽視。由于缺乏市場化激勵機制與容錯機制，一定程度上制約了政府投資基金持續健康發展。例如，有些政府投資基金的預算監管仍然沿襲政府直接投資的傳統做法，將股權看作是穩賺不賠的買賣，不允許資金沉淀，只將政府投資基金年度投資支出進度與速度作為績效考核標準。

對此，《指導意見》對政府投資基金的績效管理和容錯機制提出了更加細化的舉措。基金績效管理上，政府投資基金應合理設置績效目標，構建科學化、差異化、可量化的績效指標體系，重點關注政策目標綜合實現情況；財政部門會同有關部門對基金實施全過程績效管理；綜合采取調整管理費、超額收益分配等措施加強績效評價結果應用，體現激勵約束，切實發揮績效評價對基金運作管理的“指揮棒”作用。建立健全容錯機制方面，遵循基金投資運作規律，容忍正常投資風險，優化全鏈條、全生命周期考核評價體系，不簡單以單個項目或單一年度盈虧作為考核依據；營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵建立以盡職合規責任豁免為核心的容錯機制，完善免責認定標準和流程。

可以看到的是，不管是國家還是各地政府，在完善國有投資容錯免責機制上有明顯的提升。2024年6月19日，國務院辦公廳關于印發《促進創業投資高質量發展的若干政策措施》的通知，對于國有投資的容錯和免責機制再度重點提及。其中，分別從國有投資做LP和GP的角度，明確指出“優化政府出資的創業投資基金管理，改革完善基金考核、容錯免責機制，健全績效評價制度”“健全符合創業投資行業特點和發展規律的國資創業投資管理體制和盡職合規責任豁免機制，探索對國資創業投資機構按照整個基金生命周期進行考核”。 

中國創投委與LP投顧此前聯合發布的《2024年國有投資機構激勵與盡職免責（容錯）機制調研報告》調研報告顯示，超過63%的受訪機構已建立容錯機制，其中近半數（48.87%）將其納入了績效考核體系。

值得一提的是，各地政府投資基金參與到股權投資市場的時間不過十來年的時間，而政府投資的容錯、免責機制的設立是涉及上至頂層設計下至具體運行機制一整套制度的調整，要平衡到監管部門、投資機構、企業方等多方的訴求。有業內人士向記者表示，“此次《指導意見》的出臺，無疑將對于各部門和行業達成共識，將增強各方的認同感，使得完善政府投資基金出資、考核、容錯、退出相關政策措施的可操作性提升，同時也將使其有了明確的政策依據，減少政府投資基金的后顧之憂?！?/p>