21世紀經濟報道記者 李金萍 深圳報道

今年是加快建設農業強國的起步之年。

2023年，中共中央、國務院印發《關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》，這是21世紀以來，第20個指導三農工作的中央一號文件。中央一號文件指出，全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。必須加快建設農業強國，全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化。

4月底，中共中央政治局召開會議，提出要鞏固拓展脫貧攻堅成果，抓好糧食生產和重要農產品供應保障，全面推進鄉村振興。

鄉村振興的政策不斷“加碼”，想要提高農業現代化水平，拓寬農民增收致富渠道，關鍵點在什么地方？提高農業勞動生產率，又應該在哪些地方發力？如何應對農村人口老齡化？

就上述問題，近日，21世紀經濟報道記者專訪了中國社會科學院國家高端智庫首席專家蔡昉。蔡昉表示，鄉村振興的核心就是破除城鄉二元結構，提高農業勞動生產率，用制度建設來保障農業剩余勞動力轉移。其中的一個關鍵，就是戶籍制度改革，這是鄉村振興的出發點和落腳點。 

中國社會科學院國家高端智庫首席專家蔡昉

提高農業勞動生產率是鄉村振興發力點

《21世紀》：2023年，中央一號文件提出要全面推進鄉村振興，你認為實現鄉村振興應該在哪些方面發力？

蔡昉：農業是鄉村振興最重要的產業，鄉村振興的一個重要標準是產業興旺。保證糧食安全也主要依靠農業，農業穩經濟才能穩。

中國的農業不能看作是一家一戶的小農經濟，而是有大量現代生產要素的投入，在耕作中也廣泛使用社會化的機械服務，所以現在的農業勞動生產率比歷史上有大幅度的提高。

但是中國農業勞動生產率仍然偏低，這個結論主要是由兩個比較得出：一是和高收入國家的農業勞動生產率相比，二是和非農產業（工業、服務業）勞動生產率相比。因此，農業勞動生產率偏低制約產業興旺，農業不旺、產業不旺，都不算是真正的鄉村振興。

從這個意義上來看，我們推進鄉村振興和農業農村現代化，歸根結底要著眼于提高農業勞動生產率。

《21世紀》：我國農業勞動生產率仍然偏低的原因是什么，如何進一步提高農業勞動生產率？

蔡昉：農業經營規模太小是主要原因。從農業經營規模（戶均擁有土地）來看，我們從20世紀80年代初實行家庭聯產承包制到現在，基本沒有太大變化，戶均大約是0.5-0.6公頃。

世界銀行曾經有過一個標準，它定義兩公頃以下的家庭農場叫超小規模土地所有者。而我國的農業經營規模僅是這個標準的1/3到1/4。很顯然，我們的土地經營規模屬于超小規模農場。

而土地經營規模小，意味著在容納真正意義上的現代生產要素上會受限，科技的應用也會受到影響，也會限制容納更高的人力資本。

經濟學里有一個概念叫規模經濟，規模過小就沒有規模經濟。所以提高農業勞動生產率最大的難點和堵點，是如何擴大經營規模。

勞動生產率的核心是產出/勞動力，產出是分子，投入的勞動力是分母，當產出變大，投入勞動力變小的時候，勞動生產率就會提高，所以提高勞動生產率的途徑就是兩個：擴大產出，同時減少投入的勞動力。

所以在提高農業生產率中，首先要把農村勞動力轉移出去。因為按照世界銀行最新劃分標準，人均國民總收入高于13205美元以上的國家就是高收入國家，中國預計今年就進入高收入國家，但是高收入國家平均的農業就業占比是3%，中國是23%，意味著中國在農業中多容納了20個百分點的勞動力，但是農業產出的比重只有7%，因此我認為中國農業勞動力轉移的潛力非常之大，農村勞動力轉移，必然會提高農業勞動生產率。

同時，擴大經營規模和勞動力轉移是互為因果的，如果將多余的農業勞動力轉移出去，將土地以轉包等方式交給其他經營者，就可以產生規模經濟。所以提高農業勞動生產率的關鍵，是農村剩余勞動力轉移。

通過戶籍制度改革破除城鄉二元結構

《21世紀》：請問如何從制度上保障農村剩余勞動力更順暢的轉移？

蔡昉：在一定程度上，農村剩余勞動力轉移受阻的核心是戶籍制度。轉移出去的農村勞動力在外面工作，多年以后，最終還是要回到農村老家，因為他們沒有享受到城市的均等社會保障，也不能在城市的高生活成本下養老。因此很多已經轉移出去的農村剩余勞動力，終究要重新回到農村，有一些人甚至在40歲以后就開始計劃回到農村，等于退出了非農就業。另外，經濟波動也會加快已轉農村勞動力退出非農就業。

我認為，戶籍制度是決定農村勞動力轉移順暢與否的重要制度條件，也是重要的改革領域。

需要注意的是，戶籍制度改革包含了城鄉二元結構的很多內容，比如城鄉勞動力配置的不對等，收入的差距，基本公共服務的嚴重不均等。所以戶籍制度改革是改革的難點，也是一個關鍵點突破口。

《21世紀》：請你具體談一下，戶籍改革如何進一步提高農業勞動生產率？

蔡昉：通過戶籍制度改革可以實現擴大農業經營規模、勞動力轉移，進而提高農業勞動生產率一系列目標。

現在雖然有1.7億人農村人口進入城市，但是從家庭結構角度進一步分析農村剩余勞動力轉移，可見都是把最有生產力這個年齡段的人口轉移出去，把非勞動年齡的人口留在農村。只有戶籍制度改革，才能讓農村人口舉家遷移，留下更多的土地，發展規模經濟。另一方面，如何避免家庭成員兩地分居，解決留守兒童問題，使城鄉都有能力積累起完整的人力資本，也需要靠戶籍制度改革。

通過戶籍制度改革，可以讓農民變市民。在勞動力短缺，人口紅利消失情況下，通過戶籍制度改革，可以帶來新的非農勞動力增長，也意味著戶籍制度改革是城鎮化新一輪紅利的來源。

《21世紀》：政府如何通過推進戶籍改革，從而進一步消除城鄉二元結構？

蔡昉：首先從戶籍制度的本源來看，戶籍管理表面上看是一紙文件，但是它背后所包含的是公共服務供給方式，以及按地域、城鄉、身份、職業劃分的居民管理原則。所以戶籍制度改革的本質是公共政策的調整，通過調整公共服務的供給方式，破除城鄉二元結構。

其次，在消除城鄉二元結構的時候，我們不能孤立的看待它，它和農業現代化、農業勞動生產率提高有緊密的聯系，也與經濟發展和社會發展是統一的。

在我國人口進入到負增長時代、老齡化程度越來越深之后，制約經濟增長的主要因素是消費。但是考慮到巨大的城鄉差距、人群之間的收入差距和基本公共服務差距，使得有一部分人沒有能力消費，也沒有消費意愿，因為他們有后顧之憂。

漲工資是縮小收入差距、促進消費、發展經濟的主要方式，但是漲工資不是由政府決定，而是由市場根據勞動力供需狀況所做出的。

從政府角度來看，政府在消除城鄉二元結構能做的還是社會保障，因為人的生活分成兩個部分：掙錢養家和基本公共服務。在不同的發展階段，兩部分的比重不一樣。當國家發展水平低的時候，主要得靠自己養家糊口。但是在更高的發展水平時，基本公共服務是更主要的部分。所以，伴隨社會走向現代化的過程中，在國家治理中有一個需要填補的部分，就是在戶籍制度改革的過程中，一方面提高基本公共服務的均衡性，另一方面是提高基本公共服務的絕對水平。這也是中國式福利國家建設的特殊路徑。

建設中國式福利國家

《21世紀》：請你進一步談一下，如何建設中國式福利國家？

蔡昉：我認為中國式福利國家建設的關鍵，是基本公共服務轉向覆蓋全民，城鄉居民全部覆蓋。同時覆蓋全生命周期，即從幼有所育到老有所養的全過程。

中國式福利國家建設并不簡單地等于高福利，在中國，這個制度建設的核心是實現基本公共服務的均衡化，消除城鄉二元結構，不僅促進社會發展和經濟發展，還有助于提高生育意愿。

福利國家建設的起源與人口增長有關。最早是由瑞典提出并行動。當時，瑞典的生育率降得較快，人口將出現負增長，他們預測到對國家的社會發展、經濟發展都會造成巨大的挑戰，所以便開始鼓勵生育，隨后從補貼生孩子到補貼撫養孩子，再到將就業等一系列公共服務供給納入福利，一個整體的福利國家建設由此出現，從瑞典開始，蔓延到歐洲，再到美國，緊隨其后就產生了嬰兒潮。

所以福利國家建設對我國應對人口負增長也有積極意義。目前的一些鼓勵生育措施不一定短期見效，但是，把相應的措施制度化，就把生育友好型社會建設與社會福利體系建設兩個任務“畢其功于一役”了。

《21世紀》：目前我國出現人口負增長，農村的老齡化相對于城市更為嚴重，出現很多空心村和空巢家庭，你認為如何更好的應對農村老齡化？

蔡昉：關鍵還是需要戶籍制度改革。因為沒有解決戶籍問題，家庭只能局部地遷移，作為城市非農產業最需要的年輕人往往是遷移的重要群體。但隨著這些年輕人變老，在勞動力市場競爭力不強的時候，他們又選擇回到農村，所以農村的老齡化就越來越嚴重。農村年輕人口少，也使農村變得沒有活力，所以談鄉村振興就很難落腳，所以歸根結底戶籍制度改革是鄉村振興的出發點，也是落腳點。