南方財經全媒體記者 翁榕濤 21世紀經濟報道記者 洪曉文 廣州報道

2022年，國企改革三年行動迎來攻堅之年、收官之年。

國務院國資委黨委2月22日召開專題會議，會上指出今年要圍繞做強做優做大國有資本和國有企業、加快建設世界一流企業的目標，加強對國資國企重大理論和實踐問題研究，持續推動國企改革向縱深發展。

與此同時，《國企改革三年行動方案（2020-2022年）》提出，加快形成以管資本為主的國有資產監管體制，充分發揮國有資本投資、運營公司（下稱“兩類公司”）在授權經營、結構調整、資本運營、激發所出資企業活力和服務實體經濟等方面的功能作用。

本輪國企改革的目的之一，是在中國經濟進入“新常態”的新階段，通過提高國有企業的運營效率和抗風險能力，來改善整個國民經濟增長的質量，而改組和組建兩類公司，正是在這一背景下，國資國企改革向“管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制”方向的重要創新和嘗試。

“兩類公司”改革成國企改革重要主線

在黨的十九大報告關于國有企業改革的論述中，開篇即提出要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大。

“兩類公司”是國有資產市場化運作的專業平臺。在“國資委—國有資本投資運營公司—國有企業”的三層國資監管框架中，“兩類公司”是構建政府與企業“一臂之距”的核心，是體現政企分開、政資分開、所有權與經營權分開的分水嶺。

“兩類公司”試點改革以來的發展現狀如何？試點改革中的亮點和難點有哪些？當前中央及地方層面有哪些高質量發展示范樣本？未來發展趨勢又是怎樣的？

通過探討研究上述問題，南財智庫國有經濟研究課題組深度調研了相關國資企業，并進行深度研究，據此發布《2021年國有資本投資運營公司高質量發展路徑研究報告》（下稱“《報告》”）。

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上述《報告》指出，近年來，隨著相關試點不斷推進，從中央到地方層面都開展了“兩類公司”改革探索，在改組組建方式、投資運營模式、授權體系與范圍、平臺能力及發揮作用等方面已積累了初步經驗。作為管資本的平臺，“兩類公司”具有資源整合的天然屬性，具備較強的內生發展動力。

截至2021年底，中央層面先后改組組建了中國國新、中國誠通兩家國有資本運營公司以及國投公司、招商局集團等19家國有資本投資公司，形成“2+19”的格局，在授權放權、組織架構、運營模式、經營機制、黨的建設等方面進行了積極探索。

從試點成效看，2021年上榜《財富》世界500強的試點央企數量有15家，占總體上榜央企數量30%以上，近三年有14家上榜試點央企實現了排名上升。從數據上看，試點企業平均營收規模、盈利能力均高于央企平均水平。

而在省級層面，據不完全統計，2013年至2021年底，全國有36家省級國資委改組組建了超過150家國有資本投資運營公司，在改組組建方式、投資運營模式、授權范圍、作用發揮等方面探索積累了初步的經驗。其中比較有代表性的是廣東、上海、天津等地。

比如，廣東省國有資本運營公司恒健控股充分發揮平臺優勢，聚焦戰略產業集群關鍵環節、核心企業，支持產業高質量發展，成功打造了“千億級”基金群，助力廣東產業轉型升級。

對此，中山大學管理學院財務與投資系、中山大學企業研究院教授陳玉罡在接受21世紀經濟報道采訪時表示，廣東“兩類公司”發展有三方面特色和優勢，一是國有資本的體量較大，市場化運作較充分；二是“管資本”的專業性較強；三是資本投資運營的視野比較寬，不局限于支持廣東的產業發展，能夠更多地從國家戰略角度考慮資本整體布局和調整。

此外，上海組建了上海國際、上海國盛、上海國投等國有資本投資運營平臺，實現錯位發展。其中，上海國際以金融投資運作為主，上海國盛主要從事產業投融資和國有股權運營，上海國投則以戰略性持股和劃轉社保股權管理為主；天津則按照競爭類、公共服務類、功能類的劃分，組建了若干國有資本運營平臺，負責推動國企混改、資本運營和股權管理。

總體來看，當前國有資本投資、運營公司試點，主要在以下三方面進行了積極探索：一是發展國有資本專業化運營，同時探索有效的投資運營模式；二是探索國資委與企業的關系，完善國有資產監管方式；最后則是推進國有資本投資、運營公司內部改革，探索市場化的企業經營機制。

隨著本輪國企改革的深化，“兩類公司”的改建和組建正在進一步提速推進。深化“兩類公司”改革試點，作為本輪改革中最富創新性的新舉措之一，已經成為國資國企改革的一條重要發展主線，也是推動本輪國資國企改革取得實質性成效的重要突破口。

陳玉罡在接受采訪時表示，當前對省級兩類公司展開投資運營情況評價具有重要意義，一是能夠反映國企改革的階段性成果，是否已從管企業轉向管資本；二是研究實際運作過程中，可發現兩類公司在不斷增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力方面，具體發揮了什么樣的作用。

《報告》發布省級國資運營公司TOP10榜單

《報告》同時制定了“國有資本運營公司高質量發展評價榜單”，為更有針對性地研究分析各地兩類試點企業的改革成效，系統梳理各企業改革過程中形成的典型經驗與面臨的問題挑戰，報告課題組從122家中央及地方兩類公司中篩選出30家具有典型性和代表性的地方國有資本運營公司作為研究對象，通過對企業財務指標的量化分析，評判相關企業貫徹落實“管資本”要求與市場化改革的成績。

報告課題組從相關企業主動披露的財務報表、年度信用評級報告等抓取反映企業盈利能力、資本運作能力、債務風險與投資風險情況的財務數據，并以極差法對所有數據進行無量綱化處理，計算得出國有資本運營公司高質量發展指數。

根據測評結果，上海國際集團有限公司、廣東恒健投資控股有限公司、寧夏國有資本運營集團有限責任公司、四川發展(控股)有限責任公司、北京控股集團有限公司等，因在盈利能力、資本運作能力、債務風險等方面的綜合優異表現，排名高質量發展測評榜單前列。

投資運營能力維度對于綜合分數的帶動作用較強，與綜合榜單的排名高度趨同。山東省國有資產投資控股有限公司因支持的戰略性新興上市企業數量、凈資產收益率等指標，重慶渝富控股集團因盈利能力方面的指標突出表現，也在子榜單“投資運營能力”排名中位列前10。

其中，廣東恒健投資控股有限公司在資產質量方面高居第一，是國資運營公司中資產質量管理的領跑者。

從風險控制能力的維度來看，債務與投資風險系數較低的企業與綜合榜單及投資運營能力榜單的重合度較低，前10名為以下省份國資運營公司。

盡管兩類公司改革試點工作已在中央和地方全面鋪開，但是關于兩類公司，尤其是國有資本運營公司與持股企業之間的關系還比較模糊，董事會在持股企業中開展授權的形式有待進一步厘清。

根據報告課題組對于各改革試點企業的調研情況，目前各個企業集團對于兩類公司的認識各不相同，各企業在實現服務國家產業轉型升級、服務國資監管體制調整、服務國資布局調整、服務國資有序流動，以及服務國資做強做優做大等目標的優先級與主要功能定位尚待明晰。

對此，上海國有資本運營研究院副院長田志友分析認為，當前我國兩類公司深化試點改革面臨三個主要的問題。“一是在地方層面，對國有資本投資公司和國有資本運營公司的概念內涵、功能定位和差異化分工還存在理解不到位的情況；二是全國范圍內改革試點進展不一，東部地區試點企業已經開展實質性運作，推進速度較快，中西部的一些地方還處于改組、組建階段；三是一些地方投資運營公司的業務運作還主要局限于本地，缺乏全市場資本運作和全國化、甚至全球化資本布局?！?/p>

其次，除了體制機制、運作模式以外，國有資本運營公司面臨的更重大也更關鍵的挑戰在于資本運營能力亟需增強。同時，國有資本運營公司從事的金融和類金融業務決定了其對風險管理和風險防控的能力應有更高要求，且其風險管理和風險防控的模式、體系、方式、方法等都與傳統產業集團公司有顯著區別。

推動國有資本運營公司邁向高質量發展，需立足國有資本運營公司改革試點形成的良好基礎，明確高質量發展的戰略方向，多措并舉破解尚存的問題。

對此，陳玉罡教授建議：首先，需要幫助市場更好地區分兩類公司的功能定位，國有資本投資公司更側重服務國家戰略，主要作為戰略投資者，對關系國民經濟命脈和國家安全的重要行業和關鍵領域進行投資；國有資本運營公司，則應側重國有資本回報率，實現國有資本的升值，以財務性持股為主。

其次，由于資本運營工作的專業化程度較高，兩類公司需要通過建立和推動市場化的引才用才機制，建立有效的激勵機制，進一步搭建具有復合知識背景的人才團隊。最后，鼓勵兩類公司與高校相關專業開展深度合作，進行產業、并購、投資等領域的研究，一方面可以發揮高校的研究資源優勢，另一方面可以與高校合作培養相關的專業人才。

對于如何更好發揮兩類公司的效能、推動高質量發展，上海國資院的田志友副院長認為，無論是投資公司還是運營公司，都應該承擔一定的產業使命，都需要相對聚焦地緊密圍繞產業鏈的集聚和升級發展來進行資本布局，“只有深耕產業賽道，才能更好地找到國有資本投資運營的機會”。

此外，田志友副院長還提出，“兩類公司要協助國資監管部門做好綜合改革試驗田的工作，對劃入平臺范圍內的股權資產要加大改革力度，提升市場化程度，真正起到政企分離的隔離層作用?！?/p>

他建議，兩類公司作為平臺公司要搭好舞臺，讓關聯企業登臺唱戲，形成一個良性循環的資本生態圈，為股權關聯企業提供增值服務空間和深度對接機會。

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